内容提要：我国知识产权公共政策有力促进了知识产权事业发展。主要的知识产权强国均以促进知识产权资源发挥比较竞争优势为方向，构建完善的知识产权公共政策体系。我国知识产权公共政策存在协调性、实操性和系统性不高等问题，尚未形成体系。结合我国国家创新体系、产业政策体系、贸易强国政策体系等公共政策体系经验，提出我国知识产权公共政策体系理论框架。我国知识产权公共政策体系的内涵应当从主体、要素与环节三维度建构，外延包括本体政策、关联政策和支持政策。我国知识产权政策体系性不强的主要原因是本体政策层次不高和关联政策内容不深。建议加强在规划、法律层面部署本体政策；以促进创新成果产权化、知识产权产业化、知识产权产业贸易化为方向深化关联政策。
关键词：知识产权公共政策体系 理论框架 本体政策 关联政策
引言
从价值目标和制度功能的多维度角度出发，可以对知识产权的本质进行不同描述：在私人层面，它是知识财产私有的权利形态；在国家层面，它是政府公共政策的制度选择；在国际层面，它是世界贸易体制的基本规则。[1]因此，对知识产权的研究既要从法学层面进行制度分析，也要从政策科学层面研究政策安排。知识产权制度在公共政策体系中也是一项知识产权政策，是在国家层面上制定、实施和推进的，即政府以国家的名义，通过制度配置和政策安排对知识资源的创造、归属、利用以及管理等进行指导和规制，宗旨在于维护知识产权的争议秩序，实现知识产权传播的效益目标。[2]《国家知识产权战略纲要》在“战略重点”中明确要求“强化知识产权在经济、文化和社会政策中的导向作用”，体现了对“以知识产权为导向的公共政策体系”的部署。以知识产权为导向的公共政策体系，简称为知识产权公共政策体系。
一、知识产权公共政策体系总体情况
随着我国知识产权事业的发展，尤其是伴随着国家知识产权战略的实施，我国已经初步形成中国特色的知识产权公共政策体系，其已经成为全国知识产权工作六大支撑体系之一，并且是我国公共政策体系的重要组成部分。我国知识产权公共政策体系建设经历了初创时期、发展时期、提升时期和战略时期。20世纪80年代后期是初创时期，主要是在相关法律法规引导下，建立知识产权管理框架。1986年，国家经委、国家科委、财政部、专利局共同颁布《关于加强企业专利工作的规定》，采取行政措施和财税措施，建立企业知识产权管理框架。1988年，国务院颁布《关于深化科技体制改革若干问题的决定》，1990年，国家科委、专利局共同颁布《关于加强专利管理工作的通知》，这两份政策文件明确了专利管理机关的执法职能和管理职能，建立了政府知识产权管理框架。90年代是发展时期：在知识产权管理框架下推动加强知识产权创造、运用、保护和管理。《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》等法律法规相继出台，《国家中长期科学技术发展纲要》、《关于加快技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》、《关于加强当前知识产权保护工作实施意见要点》等作出政策安排。2000年以来是提升时期，随着2001年国家知识产权局颁布《全国专利工作“十五”规划》和《全国专利队伍建设和人力资源开发“十五”规划》，逐步形成知识产权本体政策。2008年，国务院颁布《国家知识产权战略纲要》，标志着我国开始从战略层面部署知识产权政策，知识产权公共政策建设进入战略时期。这一时期，知识产权工作融入国家层面政策部署，《关于深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的意见》、《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》等均纳入知识产权相关内容。
我国知识产权公共政策存在整合性、协调性和实操性不高的问题，尚未形成公共政策体系。首先，整合性不高。知识产权政策与科技政策、产业政策、贸易政策的相互衔接停留在原则规定层面，缺乏实质内容的衔接。例如，《国家知识产权战略纲要》提出提高知识产权密集型商品的出口比例，但是至今尚未提出知识产权密集型商品的认定标准和出口促进政策。再如，产业规划层面提出了促进战略性新兴产业、文化创意产业、现代农业发展政策，但是与知识产权政策有关的内容通常只有加强知识产权保护，没有具体政策衔接点。其次，协调性不强。例如，《国家中长期科学和技术发展规划纲要》、《国家“十二五”科学和技术发展规划》等一系列规划中，均提出了优先发展的科技领域，并要求掌握自主知识产权，但是在知识产权政策中缺乏安排。第三，部分政策实际操作性不强。例如，我国早在2006年就发布了《我国应掌握自主知识产权的关键技术和产品目录》，希望引导知识产权布局方向，但是该目录没有与其他政策（如科技计划、国家投资）挂钩，难以引起全社会关注。《关于加强战略性新兴产业知识产权工作的若干意见》提出“建立重大经济科技活动知识产权审议制度”，但至今仍无切实可行的操作办法。
存在上述问题的根本原因在于，首先，知识产权本体政策内容丰富，但是层次不高。自1986年以来，我国每年颁布的知识产权本体政策数量保持上升势头。特别是随着《国家知识产权战略纲要》的颁布实施，本体政策密集出台。据初步统计，我国已经出台了400多项知识产权本体政策。但是，在上述知识产权本体政策中，以“通知”和“办法”形式发布的政策文件最多，占41.895％（以“通知”形式发布的政策文件达到93件，以“办法”形式发布的政策文件达到75件），以“法律”或“规划”形式发布的政策文件非常少，仅占9.726％。其次，知识产权关联政策、支持政策数量较少，并且内容不实。在科技管理政策、产业政策和贸易政策中多数仅提到加强知识产权运用和保护，缺乏实质性政策切入点。
二、知识产权公共政策体系理论框架与构成要素
立足知识产权公共政策存在的问题，应当在具有一定数量政策积累的前提下，构建知识产权公共政策体系理论框架，形成整合性、协调性和实操性较高的知识产权公共政策体系。本文认为，知识产权公共政策体系理论框架要从知识产权基本属性出发研究。首先，鉴于知识产权属于财产权，因此只有在财产流转过程中才能实现其经济价值。知识产权公共政策体系需要有效促进知识产权的流转顺畅。因此，需要深入分析知识产权流转环节，并将其作为构建知识产权公共政策体系的核心维度。其次，知识产权的价值实现有赖于基础要素支撑，因此，需要深入分析知识产权支撑要素，并将其作为构建知识产权公共政策体系的第二维度。第三，知识产权涉及多个主体，需要深入分析知识产权参与主体，并将其作为构建知识产权公共政策体系的第三维度。在这一思路下，形成知识产权公共政策体系理论框架示意图（见下图）。
知识产权公共政策体系理论框架图
国家知识产权能力是一个复杂的系统概念，需要综合考虑以上三个维度，并同时体现科技和经济活动特征。从知识产权活动环节角度看，知识产权活动应当贯穿于科技创新、创新成果产权化、知识产权产业化、知识产权产业贸易化等环节。知识产权公共政策体系应当有利于促进创新成果产权化、知识产权产业化、知识产权产业贸易化。从知识产权活动要素角度看，包括人才、经费、基础设施、信息、文化、环境，其中环境包括知识产权保护环境。从知识产权活动主体角度看，包括政府、企业、高校院所、服务机构和运营机构。
从知识产权活动环节与要素匹配关系看，知识产权运用能力的提升体现在运用人才、经费、基础设施、信息、文化、环境等要素，促进科技创新能力、创新成果产权化能力、知识产权产业化能力、知识产权产业贸易化能力提升，知识产权运用能力的基础是良好的保护环境。从活动主体与要素匹配关系看，主要是通过环境、文化、信息、基础设施、经费、人才等要素配置，提升包括知识产权实力和知识产权潜力在内的知识产权能力，知识产权实力通过知识产权产出和绩效表征，知识产权潜力通过知识产权投入表征。在提升知识产权能力过程中，政府、企业、高等院校和科研院所、服务机构和运营机构等有不同功能定位。不同利益主体与知识产权公共政策存在互动关系：利益主体动态博弈直接影响着政策系统的形成，公共政策的有效运行又进一步促成了利益主体的裂变与组合。[3]从知识产权活动主体与环节匹配关系看，主要体现在主体的知识产权投入能力、知识产权管理能力、知识产权文化环境建设能力和条件支撑能力在创新产权化、知识产权产业化等环节中的应用。
从构成要素的角度而言，知识产权公共政策体系应当包括知识产权的本体政策、关联政策和支持政策。知识产权本体政策主要是知识产权类型本身的政策，包括专利、商标、著作权等领域公共政策，其包括知识产权及相关法律法规，《国家知识产权战略纲要》以及年度推进计划，发展规划以及促进知识产权创造、运用、保护和管理的相关政策文件。知识产权关联政策主要是创新成果知识产权化促进政策、知识产权产业化促进政策和知识产权产业贸易化促进政策，包括科技进步法、促进科技成果转化法等法律法规，科技发展规划、产业指导目录、与知识产权有关的企业促进政策、与知识产权相关的反垄断政策等。知识产权支持政策主要是财政政策、金融政策、税收政策、人才体系建设政策等，包括知识产权资产管理政策、知识产权质押融资促进政策、知识产权税收优惠政策、知识产权人才规划等。
三、知识产权公共政策体系建设方向与基本原则
我国知识产权公共政策体系建设的总体方向是，以制度建设和政策设计为手段，充分释放出市场配置创新资源的决定性力量，健全知识产权运用市场的导向机制，发挥知识产权公共政策体系对科技成果产权化、知识产权产业化、知识产权产业贸易化导向作用。首先，提高知识产权本体政策的层级，加强从规划、法律制度层面部署知识产权本体政策。其次，以促进科技成果产权化、知识产权产业化和知识产权产业贸易化为方向，以促进科技成果转化为知识产权、知识产权促进形成产业竞争力、知识产权产业在贸易中充分流转和价值实现为目标，围绕促进知识产权布局、知识产权密集型产业、知识产权密集型商品，深化知识产权关联政策。
知识产权公共政策体系建设应当遵从的基本原则包括：
一是坚持发挥市场配置创新资源的决定性作用。知识产权公共政策体系的重要内容在于，消除各种制度障碍和制约因素，以促进创新资源高效流转，实现知识产权活动经济绩效的全面提升。这需要通过持续改革，进一步明晰政府与市场的边界和关系，关键是要充分释放出市场配置创新资源的决定性力量。需要继续深化社会主义市场经济体制改革，规范有序竞争，从根本上激发全社会知识产权活动的动力；健全知识产权运用市场导向机制，使市场成为引导创新资源流动的关键力量。
二是坚持把知识产权公共政策体系建设作为提高国家知识产权治理能力的重要途径。知识产权公共政策体系建设是一项系统工程，是多主体参与的治理过程，需要有科学合理的知识产权治理体系作为基础。这就要求深化政府职能，由知识产权管理向治理转变，提升政府治理能力，创新政府治理手段。政府应更多关注市场失灵环节，充分发挥其引导、动员和激励的优势，理顺政府与市场、政府与社会的关系，政府主要通过制定法律法规和提供政策供给参与创新，为创新主体的知识产权能力提升提供制度保障。
三是坚持加强市场主体知识产权能力建设。虽然知识产权公共政策体系是国家公共政策体系安排，但是，在促进知识产权活动经济绩效提升方面有赖于市场主体知识产权能力的提高。首先，要强化企业知识产权运用主体地位，必须以企业和市场为核心健全知识产权运用市场导向机制，大幅提升企业的创新产权化能力、知识产权产业化能力和知识产权产业贸易化能力，充分调动企业的积极性。另一方面，要注重高校和科研院所、服务机构等其他主体的能力建设，形成围绕企业提供支撑和服务的知识产权网络。
四是坚持知识产权公共政策体系的中央与地方统筹协同。我国知识产公共政策体系是一个较为复杂的系统，从空间尺度来看包含着一个个不同的区域子系统。国家层面与地方层面需要解决的问题不同，因此要理顺中央统筹与地方发挥自主性的关系，促进中央与地方合理分工，形成有机协调联动的格局。国家层面要强调宏观统筹，加强整体布局，完善中央与地方的协调沟通机制，突出政策的规范性和指导性，机制和政策设计要能够充分激发地方创造性和主动性，为区域发展留有充分的空间。区域层面要在与国家宏观发展战略、布局设计有机衔接的基础之上，强调区域特色差异化发展，在主导知识产权密集型产业选择、产业集群发展等方面积极发挥地方主观能动性。
五是坚持以全球视野部署知识产权公共政策体系。随着全球化进程加速，时间和空间距离大为缩短，创新活动的国家边界日益模糊，国家间竞争越来越体现在各国通过知识产权政策体系对全球创新资源的整合和利用。而与此同时，各国的国情、资源禀赋、发展阶段都存在差异，这就要求建设知识产权公共政策体系既要充分考虑国家特有因素，又要将一国知识产权公共政策体系置于全球创新图景中。既要深度挖掘和激活国内需求，又要以积极的姿态和有效的策略参与国际分工和竞争；既要重视内部结构的调整和优化，又要强调主动布局全球知识产权体系。
结语
改革开放，成就中国跻身世界经济大国行列；战略实施，促成中国收获知识产权大国地位。经济发展方式转变，指引我们打造中国经济升级版；创新驱动发展，引领我们实现知识产权强国梦。建设知识产权强国，关键是完善知识产权公共政策体系，形成体系化的以知识产权为导向的公共政策安排，充分发挥知识产权在市场决定创新资源配置中的根本性作用。
注释：
[1]吴汉东：《知识产权本质的多维度解读》，载《中国法学》2006年第5期，第97～106页。
[2]吴汉东：《中国应建立以知识产权为导向的公共政策体系》，载《中国发展观察》2006年第5期，第4～6页。
[3]刘华、孟奇勋：《公共政策视阈下的知识产权利益集团运作机制研究》，载《法商研究》2009年第4期，第121－129页。
来源：《知识产权》2014年第12期
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责任编辑：李红丹